У матеріалі «Місцева реформа очима херсонця: зміна суті чи фасаду», ми розглянули основні пропозиції Уряду А.Яценюка щодо введення реформи на місцевому рівні (від області до сільських громад).
Як ви бачили, там питань більше, ніж відповідей на них.
У цій статті пропонуємо подивитися на пропозиції Уряду щодо внесення змін до Конституції України.
КОНСТИТУЦІЙНА РЕФОРМА
Чого нам слід чекати у процесі Конституційної реформи України?
По-перше, нас чекає ТРЬОХРІВНЕВА СИСТЕМА АДМІНІСТРАТИВНО- ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ
У новій редакції ст. 133 Конституції України (КУ) чітко визначено адміністративно-територіальні одиниці: регіони, райони, громади.
Крім того, вводиться визначення громади (адміністративно-територіальна одиниця, яка включає один або декілька населених пункти (село, селище, місто), а також прилеглі до них території – повсюдність).
По-друге, пропонується утворювати ВИКОНАВЧІ ОРГАНИ ВЛАДИ РАЙОННИМИ ТА ОБЛАСНИМИ РАДАМИ
Для цього у нормі ст. 140 КУ передбачено утворення виконавчих органів районними та обласними радами – сьогодні їх не існує.
Крім того, закріплюється «принцип субсидіарності» при розмежуванні повноважень у системі органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів – визначення кому і які субсидії будуть перераховувати із державного, або, можливо, інших бюджетів (від області – районам – містам – селам?), або якась інша форма.
По-третє, визначається ПОРЯДОК ФОРМУВАННЯ ВИКОНАВЧИХ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ НА РАЙОННОМУ ТА ОБЛАСНОМУ РІВНІ
Для цього вносяться зміни у ст. 141 КУ. Відповідно до нової норми пропонується обирати обласними та районними радами голів відповідних рад, які очолюють та формують їх виконавчі комітети (формація частково існує й сьогодні. Наприклад Херсонський міський голова – Голова виконкому).
По-четверте, закріплюється МАТЕРІАЛЬНА ТА ФІНАНСОВА ОСНОВИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Для цього пропонується внести зміни до ст. 142 КУ, які:
* закріплять право місцевого самоврядування на частку загальнонаціональних податків – натомість немає визначення і не конкретизовано скільки і у який саме спосіб буде отримувати кожен конкретний регіон; якими будуть чинники, за якими визначатимуть ці відсотки; не визначено механізм визначення чинників та інституцій, які будуть цим займатися.
Є вірогідним те, що це знову робитимуть у «ручному» режимі в залежності від суб'єктивного сприйняття тієї чи іншої особи, або того чи іншого регіону.
* зафіксують те, що обсяг фінансів для органів місцевого самоврядування має відповідати їх повноваженням – при цьому не визначено конкретно, які саме повноваження будуть передані на місцевий рівень.
Якщо повернутися до матеріалу «Місцева реформа очима херсонця: зміна суті чи фасаду» у тій частини де йшлося про розподіл повноважень, то й там, серед пропозицій Уряду, ми не знайдемо повної та однозначної визначеності повноважень регіонального рівня.
* компенсація державою органам місцевого самоврядування витрат, що виникли внаслідок рішень органів державної влади – фактично це є сьогодні, коли держава виділяє субвенції, субсидії або дотації з державного бюджету на, скажімо, соціальні виплати тощо.
По-п'яте, пропонується РОЗМЕЖУВАННЯ ВЛАСНИХ І ДЕЛЕГОВАНИХ ПОВНОВАЖЕНЬ
З цією метою у норму ст. 143 КУ вводиться поняття «розмежування повноважень органів місцевого самоврядування» – тут є певні застереження, адже нормою пропонується «не вводити у цю статтю деталізацію повноважень за рівнями, а вичерпний їх перелік визначити окремим законом, відповідно до положення Концепції реформи місцевого самоврядування» – пропозиція є дуже хиткою, адже прийняття окремого Закону не є якоюсь особливою проблемою, а тим більше внесення до нього корективів і змін, які можна кожен раз підлаштовувати під інтереси окремих людей при владі, і тих, хто буде у «більшості» у Верховній Раді України.
Отже, тут закладають дуже ризикований варіант. Якщо зміни до Конституції вносяться дуже складним шляхом, і для цього треба щонайменше півроку, то зміни до Закону прийняти значно простіше і назбирати 226 голосів у ВРУ не так вже й складно: когось залякають, когось куплять, от і зміни й готові.
По-шосте, визначаються повноваження ГОЛОВИ МІСЦЕВИХ ДЕРЖАВНИХ ПРЕДСТАВНИЦТВ
Для цього у ст. 118 пропонується просто замінити слова: замість місцевих держадміністрацій вводиться таке поняття як голови «державних представництв».
Це фактично ще раз підтверджує тезу, про те, що сьогодні нам фактично пропонують рай – міськ - облдержадміністрації замінити на «представництва», при цьому залишивши у них ті самі функції, які є й сьогодні.
Виходячи з цього, можна зробити логічне припущення, що для того, аби виконувати покладені повноваження головам «держпредставництв» будуть виділені відповідні штатні розписи, які, скоріш за все, можуть дублюватися із тим штатом, який є й сьогодні.
Хоча, можу припустити, що для початку відбудеться скорочення, а потім штати знову «роздують».
З іншого боку така «реформа» дає 100% гарантію звільнення всіх працівників (у зв'язку із реорганізацію), тут навіть згода профспілок буде суто формальною. Тим, кого звільнятимуть – виплатять «вихідні», а от чи візьмуть на роботу знову? Можуть і не взяти. У такий спосіб у адміністрації можуть привести «нових» потрібних і слухняних людей.
По-сьоме, що стосується повноважень ГОЛІВ РАЙОННИХ ТА ОБЛАСНИХ ДЕРЖАВНИХ ПРЕДСТАВНИЦТВ, то вони будуть визначені у ст. 119 КУ, і до них пропонується віднести повноваження, які визначені для представництв:
* нагляд за відповідністю актів органів місцевого самоврядування Конституції та законам України;
* координацію роботи територіальних органів центральних органів виконавчої влади;
* координацію роботи усіх органів влади на місцях в умовах надзвичайного та воєнного стану.
Це тільки основні повноваження, які дублюють повноваження самих представництв... А що буде ще? Яким чином і кому будуть підзвітні ці Голови? У проекті Конституції не визначається, а отже можна припускати, що це знову будуть керовані люди, які будуть призначатися або Указами Президента (як є сьогодні), або наказом Прем'єр-міністра України.
Також з Конституції пропонується ВИЛУЧИТИ ЧАСТИНУ ПОВНОВАЖЕНЬ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ, які, як зазначено у проекті, «не є політичними», а саме:
* призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування – скоріш за все ця функція буде передана ЦВК. Про це говорили вже не один раз. Якщо таке відбудеться, то тоді позачергові вибори будуть призначатися автоматично, а не політично, як це є зараз. Приклад: переобрання Херсонського міського голови Володимира Сальдо, після обрання його депутатом ВРУ – вибори не призначалися понад півтора роки.
* утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів – передача цього повноваження Кабінету Міністрів.
Це питання викликає дуже великі застереження. Якщо зміни у ВРУ відбуваються хоч і підконтрольно, але все ж публічно (законопроект, внесення, обговорення, прийняття рішення і т.п.), то Рішення КМУ будуть формуватися у його структурі без публічності і обговорення. Я думаю, що громадянам України не треба буде дуже дивуватися, якщо вранці вони прокинуться, а їх міста, чи навіть області вже немає.
Рішення Кабміну приймати просто – там всі залежать від волі Прем'єра, а той від Президента. Ось вам і децентралізація влади на місцях.
Першочерговість реформ
Серед першочергових кроків втілення реформ у життя в Уряді вважають за потрібне зробити таке:
1. Підготувати законодавчі акти у розвиток Концепції реформи:
• про місцеве самоврядування (нова редакція);
• про співробітництво територіальних громад;
• про добровільне об'єднання територіальних громад;
• про місцеві державні представництва;
• Бюджетний кодекс
2. Визначитися із децентралізацією адміністративних послуг:
• послуги державної реєстраційної служби (реєстрація нерухомості, бізнесу, об'єднань громадян тощо)
• послуги державної архітектурно-будівельної інспекції
Коли чекати
Коли всього цього слід чекати, і коли воно на думку Кабінету Міністрів України стане реальним?
Чекати недовго, все повинно вирішиться трохи більше ніж за календарний рік. Урядовці планують:
* цього року слід прийняти відповідні змін до Конституції та низки законів;
* цього ж року завершити підготовку законодавчої бази реформи;
* січень-вересень 2015 року – перехідний період;
* жовтень 2015 року – проведення виборів на новій територіальній основі.
І тут питань більш ніж вдосталь.
Перше: чого варта тільки одна фраза «на новій територіальній основі». Що стоїть за цим? Невже ідея, яку вносили «папереднікі» – повного переформатування областей жива? Чи поки зупиняться тільки на районах? Чи вистачить «укрупнення» тільки сіл і селищ? Місце для фантазі вдосталь.
Друге: коли саме депутати планують приймати зміни до Конституції у першому читанні, адже їх треба вносити у дві сесії?
Хоча тут є певне «просвітлення». Депутати ВРУ відмовилися від літніх канікул. Нагадаю, що 1 липня, депутати ВРУ проголосували рішення за «Безперервність роботи Верховної Ради, без вихідних і відпусток», таке рішення підтримали 288 депутатів.
При цьому депутати вирішили, що працювати будуть як у пленарному режимі: з 22 по 25 липня і з 12 до 16 серпня (вочевидь, до 15-го, п'ятниці – прим авт.), так і у комітетах та на виборчих округах.
Крім того планується, що у разі необхідності Голова ВРУ може скликати засідання і у будь-який інший час.
Щодо терміну сесії, то її планують закрити 2 вересня, і того ж дня відкрити нову.
Такий підхід дає можливість варіативності: депутати можуть вже у липні чи серпні проголосувати проект змін до КУ під час «поточної сесії», а вже 2 вересня є цілком легітимна можливість вносити зміни до Конституції, як того вона й вимагає: у дві сесії. Таким чином значно пришвидшити процес.
Втім, тут є одна «заковика»...
Коли матеріал був готовий до друку, ми отримали інформацію, що 1 липня, голова фракції «Батьківщина» у ВРУ Сергій Соболєв, під час брифінгу заявив, що фракція вимагає створення ТСК щодо внесення змін до Конституції, яка повинна допрацьовувати проект, і тільки після цього виносити його на розгляд ВРУ.
«Мы с глубоким удивлением ознакомились с текстом, который, к сожалению, не дает ответа на ключевые вопросы – это децентрализация и мощное местное и региональное самоуправление, – отметил Соболев. – Но, что хуже, к сожалению, мы увидели в этом тексте очередное перераспределение властного пирога, где снова начинается старая песня, которая была в далеком 2004 году, а затем в 2010 году, когда с помощью КСУ Янукович незаконно изменил Конституцию, а сейчас просят руками парламента снова, вместо четкого распределения полномочий между ветвями власти, начать очередной этап перераспределения полномочий по кадровым назначеним».
Крім того пан Соболєв заявив, що без СИСТЕМНОГО доопрацювання змін у КУ відповідний проект закону не набере(!) необхідної кількості голосів.
Таку заяву однієї з, як вважалося, провладних фракції можна вважати дуже тривожним дзвоником у бік Адміністрації Президента щодо того, що у цій фракції існують власні амбіції як політичного, так, скоріш за все, й економічного характеру (я про це вже писав у своїх матеріалах).
Панові Порошенко пані Тимошенко не дасть так спокійно почивати на лаврах, як це було із його попередником.
І мабуть Президентові не слід забувати про те, що й голова ВРУ пан Турчинов, й до певної міри Прем'єр-міністр України пан Яценюк, це люди пані Тимошенко, і за їх сприяння, якщо вона ще не втратила на них вплив, далеко не все може бути так гладко й так спокійно.
Скоріш за все вже восени нам слід чекати нових «коаліцій» і нових «переформатувань» в середині чинної ВРУ (адже про дострокові перевибори ВРУ до грудня цього року годі вже й говорити).
Втім, це тема зовсім іншої розмови...
А поки я пропоную вам, шановні, самим аналізувати, самим порівнювати, і самим робити висновки – чого нам слід чекати у найближчі дні, місяці, півроку (на більш тривалий термін робити прогнози марно).
Сергій ОСОЛОДКІН
