Сергей Осолодкин
Заслуженный журналист Украины

Європейський досвід децентралізації для Херсонщини

«Що таке децентралізація?», - таким питанням часто задаються чимало херсонців, для більшості з яких так і залишається незрозумілим, що криється за цим «новомодним» терміном.

Прикро, але почавши насправді добру справу ані «активісти», ані влада так і не спромоглися пояснити більшості громадян – у чому її суть, в чому плюси.

Децентралізація триває четвертий рік. А що це по суті? Складна реформа, внаслідок якої в країні буде перебудовано всю систему управління.

Хтось дорікає: йдемо цим шляхом 3 роки, а практично залишаємося на місці. Погоджуватися з таким висновком чи ні справа ваша. Я ж наголошу, що окремі держави ЄС йшли цим шляхом десятиліттями, а дехто й досі у дорозі.

У цьому матеріалі я спробую оглянути два основних пункти реформування під кутом досвіду наших європейських сусідів.

Що лежить у основі децентралізації? Передача на місця повноважень і фінансів, прав і відповідальності.

Одразу дам відповідь на важливе питання: «А хіба у місцевих рад раніше не було повноважень»? Були. Але «обрізані».

Так саме «обмеженими» були й ресурси – більшу частину грошей відправляли «на гору», а вже звідти їх перерозподіляли у вигляді субвенцій чи субсидій («правильним» – давали більше).

Реформи дають ще більше прав для прийняття рішень. А для того, аби впроваджувати їх у життя – отримали додаткові джерела фінансування.

І ще одне питання: «У чому суть того, що відбувається, що головне?».

Розмежування функції і повноважень між двома гілками влади: виконавчої (КМУ) та органами місцевого самоврядування (ради на місцях), що вписується в модель парламентсько-президентської держави якою є Україна: Парламент – Закони, КМУ – стратегія розвитку, Місцева влада – поточне життя, Президент – зовнішня політика.

Що маємо? Президент тримає у своїх руках (прямо або опосередковано) всі основні важелі впливу і на законодавство (власна фракція), і на КМУ (подання Прем'єра), і на судові та правоохоронні органи (подання та/або затвердження). Все це, говорять аналітики, треба кардинально змінювати. Саме тут ми повинні користатися прикладом Європи.

Що лежить в основі децентралізації?

Добровільне об'єднання громадян. Першим кроком у цьому напрямку став ЗУ прийнятий у 2015 році: «Про добровільне об'єднання територіальних громад». Як ним скористатися на місцях? Відповідь далека від того, що є у Європі. У нас процес «децентралізації» одразу «централізували» і кинулися виконувати плани Банкової.

Нажаль, громади не можуть самостійно приймати рішення про об'єднання, їх ініціативу все одно повинні «освятити» у державних адміністраціях (атавізм часів СРСР – структура органу КПРС, яка не мала повноважень, а отримала їх у вигляді «делегованих»). Що таке «адміністрації»? Дублююча система КМУ під керуванням Президента.

Маємо те, що мали 27 років тому – обкоми та райкоми КПУ, які не маючи повноважень, хочуть приймати рішення. У Європі такої структури немає і бути не може – там не існує дублюючої «партійної системи». За рахунок реформ прав у Адміністрацій стає все менше. У перший рік реформ місцеві вибори відбулися у майже 160 ОТГ, а у 2016 вони увійшли з розширеними повноваженнями – прямі стосунки з Держбюджетом.

На кінець 2017 року в Україні провели вибори та отримали новий статус біля 600 ОТГ. У їх склад включено майже три тисячі місцевих рад.

Українська дійсність

На відміну від Європи, в Україні як були так і залишаються два рівні місцевої влади: територіальні громади і регіони (область і райони). Хто головний? Україна взявши досвід Європи, обрала за базовий рівень місто, село, селище – т.т. територіальну громаду – сконцентрував там основну частину прав, а не область (адміністративну одиницю).

Досвід Європи свідчить, що: «...важко звести до єдиного знаменника досвід усіх 28 країн-членів ЄС», - директор представництва Фонду імені Фрідріха Еберта в Україні Штефан Мойзер. Який пропонував проводити перетворення у два етапи – спочатку надавши більше повноважень регіонам за рахунок укрупнення (через об'єднання) областей, яких слід було залишити тільки 12.

Ідея викликала гучний розголос і була сприйнята негативно. Люди живуть десятиліттями у існуючий формації, звикли і розуміють систему – область, місто, район, селище, село. Пропозиція об'єднання викликала дуже багато питань, відповідей на які у влади не було. Ідею «спустили на гальмах» і про неї забули.

А щодо того яким шляхом рухатися, то існують різні думки. Так експерт Корпорації стратегічного консалтингу «Гардарика» Костянтин Матвієнко вважає, що «Ми живемо в країні, і в населеному пункті, але нам накидають додатковий рівень – області».

І переконує, що коли такі утворення були створені, то це робилося для того: «щоб було зручніше управляти індустріальним господарством». У тій ситуації, яка є зараз, вважає експерт, повноваження слід віддавати на первинний рівень – у територіальні громади.

Втім, існує і третій варіант бачення розвитку ситуації, який висловив Голова Комітету виборців України Олексій Кошель, який вважає, що потрібно мати і область і район, але у іншій формації: «Контроль за діями обласних та районних РДА і рад є просто мінімальним. Я прихильник того, що базові повноваження потрібно переносити на рівень громад».

Досвід Польщі на Херсонщині

Поглянемо, що відбувалося у Польщі і спробуємо зрозуміти як нам діяти так, аби не повторювати її помилок, а взяти найкраще, аби пройти цей шлях якомога швидше і з найменшими проблемами.

До реформи у Польщі було 49 воєводств, по завершенні стало 16. Як розповідає Ганна Новіцька, з польської «Школи лідерів» у Польщі реформування проходило у два етапи, спочатку було народжено «гмін» - територіальну громаду (це може бути як місто і село, так і кілька об'єднаних у єдине ціле сіл або цілий район окремого міста):

«Спершу люди повинні були зрозуміти, що це важливо і сформувати довіру до цієї реформи. За рік-два люди змогли побачили позитивні результати та усвідомити, що вони мають вплив».

Другим кроком було більш глобальне укрупнення, яке стосувалося виходу на більш високі рівні – повіти та воєводства.

Олексій Кошель говорячи про плюси Польського формату, наголошує на тому, що укрупнення територіальних громад треба проводити не на адміністративному рівні, що відбувається в Україні (про що було сказано вище), а слід йти шляхом стимулювання громадян до таких кроків самостійно.

Саме таким шляхом в Херсонської області пішли у Чаплинській ОТГ, Голова Олексій Фаустов (якій вивчав досвід своїх колег у Польщі). Чаплинка – селище міського типу, центр ОТГ, виникла у 1794 році на Чумацькому шляху від Каховки до Перекопу. Її заснували 25 родин турбаївських селян, які були вислані у степи північної Таврії за участь у повстанні 1789 – 1793 рр. З 1956 року – селище міського типу.

Якщо раніше Чаплинка була тільки районним центром, то сьогодні вона включає у себе 17 сіл, з яких 7 (Скадовка, Балтазарівка, Преображенка, Червона Поляна, Кучерявоволодимирівка, Магдалинівка та Першокостянтинівка) стали «базовими» із загальною чисельністю у кілька десятків тисяч осіб.

Стара формація, з мешканцями села у 100 або навіть 1000 осіб, ускладнювала процес управління, тоді як нова дала нові підходи і в управлінні, і у розподілі коштів. Вже перший рік дав свої результати: маленькі села вперше за 30 років отримали світло на улицях. Поліпшилися питання утримання інфраструктури: ремонт будівель, шляхів; утримання соціальних об'єктів – садки, школи, ФАПи, сільські клуби тощо.

А що у Польщі? Там на рівні «гмін» сфокусовані і повноваження, і фінансові ресурси. А експерти наголошують: повноваження повинні бути повністю передані громадам і вони самі повинні вирішувати питання свого розвитку.

«Громади самі повинні ухвалювати рішення, як їм розвиватися: вирубувати зелені зони та будувати багатоповерхівки, давати дозвіл на розвиток хімічної промисловості чи розвивати зелений туризм», - вважає Олексій Кошель.

Головне, що було зроблено у Польщі на першому етапі, це сформульовано тезу: місцеві громади можуть розвиватися тільки в одному випадку, якщо їм разом із правом прийняття рішення буде віддано і право розпоряджатися фінансами, майном та землею.

В Україні у життя цю тезу втілили частково – передали повноваження, а от з передачею грошей, майна, а тим більше землі не квапляться.

«Місцеві бюджети, тобто місцеві податкові джерела, мають бути за громадами намертво закріплені і не підлягати перерозподілу в ручному режимі щороку», - Костянтин Матвієнко.

Разом з тим існує ще безліч неврегульованих питань. Наприклад, разом із правом приймати рішення та частково отримувати додаткові фінанси, ОТГ отримали обов'язки: ремонт доріг, утримання та облаштування інфраструктури дошкільної та середньої освіти, утримання середньо-спеціальної освіти, лікарняні заклади, культуру.

Логічно? Так, але тільки у разі того, якщо буде збільшено фінансові надходження за рахунок того, що влада віддасть на місця левову частку податків та зборів.

Сьогодні модно говорити, що громади стали отримувати більше грошей (без сумніву), але й витрат у них стало на сотні тисяч, а то й мільйонів більше (про що «скромно» мовчать).

Експерти констатують: фактично у ОТГ виникли нові витрати і вони стали мати грошей навіть менше, ніж це було до реформування.

Де шлях вдосконалення? Європейські експерти переконують: слід йти шляхом реформ, створювати нові інституції та будувати систему стримування та противаг, які існують у Європі та США.

Штефан Мойзер: «...децентралізація не буде ефективною без посилення системи балансів і противаг. Зокрема, в Німеччині владу Берліна збалансовують уряди федеральних земель.

Другим запобіжником мають стати справді незалежні Конституційний суд та судова система. По-третє, слід знайти компроміс між повноваженнями парламенту та президента, і не змінювати кожні п'ять-шість років конституцію».

І все ж, стосовно фінансів, зміни в Україні помітні. За ці роки місцеві бюджети зросли. Як стверджують у КМУ на кінець 2016 року це було 100 млрд. грн. На 2017 рік доходи місцевих бюджетів були заплановані у 170 млрд. грн. Цього року вони мають зрости до 248 млрд. грн, наступного до 270 млрд. грн, а у 2020 році (кінцевий термін програми «Стратегія-2020») до 284 млрд. грн.

Разом з тим в Україні поки не зросла відповідальність. Фахівці-аналітики з ЄС стверджують, що місцеві депутати та виконавчі органи влади ще й досі не зрозуміли, що вони не просто отримали додаткові гроші, а тепер мають додаткову відповідальність перед громадою: вони не можуть бездумно кивати у бік центральної влади говорячи, що «з центру» не дали грошей.

Для того аби й далі ефективно співпрацювати із міжнародними партнерами в Україні відкрито «Центри розвитку місцевого самоврядування», які будуть координувати запровадження та втілення у життя реформ на місцевих рівнях. Що стало можливо за рахунок того, що в Україні реалізуються програми U-LEAD.

Крім того, відбувається співпраця органів виконавчої влади в рамках реформаторських проектів: EDGE, PULSE, DOBRE, GIZ.

Сергій ОСОЛОДКІН

P.S. До теми децентралізації ми повернемося у наступних матеріалах.